EUs kvotesystem for utslipp (EU ETS) har lenge vært et av Europas viktigste virkemidler i klimapolitikken. Men en ny analyse fra Statistisk sentralbyrå (SSB) peker på et betydelig paradoks: ordninger som skal beskytte europeisk industri mot karbonlekkasje kan samtidig svekke insentivene til energieffektivisering.
Rapporten, publisert som Discussion Paper 1036, analyserer effektene av kompensasjonsordningen for indirekte karbonkostnader – en støtteordning som mange kraftintensive bedrifter i Europa er avhengige av.
Konklusjonen er at ordningen kan bidra til å opprettholde produksjon og arbeidsplasser i Europa, men samtidig undergrave deler av klimaeffekten kvotesystemet er ment å skape.
Strømprisen er nøkkelen
Bakgrunnen er enkel: Når EU strammer inn klimareguleringene gjennom kvotesystemet, øker kostnadene for kraftproduksjon basert på fossile energikilder. Dette driver opp strømprisene i Europa. For kraftintensiv industri – aluminium, kjemikalier, metallproduksjon og annen tungindustri – kan dette bli en betydelig konkurranseulempe sammenlignet med produsenter utenfor EU.
Resultatet kan bli det økonomer kaller karbonlekkasje: produksjon flyttes til land med svakere klimaregler, noe som i verste fall øker de globale utslippene. For å motvirke dette åpnet EU i 2012 for at medlemsland kan kompensere industrien for deler av de økte strømprisene.
Øker produksjonen – men svekker effektivisering
SSB-forskerne har analysert effekten av denne kompensasjonsordningen både teoretisk og gjennom numeriske modellberegninger. Analysen viser at selve kvotesystemet i utgangspunktet virker etter hensikten: høyere energipriser fører til lavere produksjon og sterkere insentiver til energieffektivisering. Når kompensasjonen innføres, skjer imidlertid noe annet. Støtteordningen reduserer de økonomiske kostnadene ved høyere strømpriser, og dermed øker produksjonen igjen. Samtidig svekkes insentivene til å redusere energibruken. Dermed kan deler av klimaeffekten kvotesystemet skulle gi bli nøytralisert.
Risiko for ineffektive investeringer
Rapporten peker også på en annen utfordring: når kompensasjonen knyttes til krav om energieffektivisering eller dekarbonisering, kan det føre til investeringer som ikke nødvendigvis er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Bedrifter kan bli presset til å gjennomføre tiltak først og fremst for å kvalifisere til støtteordningen – ikke fordi tiltakene faktisk er den mest effektive måten å redusere utslipp på. Dermed kan politikken i praksis føre til ressursbruk som gir lavere klimaeffekt per investert krone.
En vanskelig politisk balansegang
Funnene illustrerer et grunnleggende dilemma i europeisk klimapolitikk. På den ene siden ønsker myndighetene å opprettholde industriell konkurransekraft og arbeidsplasser i Europa. På den andre siden skal klimapolitikken gi tydelige økonomiske signaler som driver frem teknologiutvikling og energieffektivisering. SSB-forskerne konkluderer med at kompensasjonsordningen kan bidra til å redusere karbonlekkasje, men at den samtidig svekker noen av de viktigste virkemidlene i kvotesystemet.
For politikkutformere betyr det at klima- og industripolitikk må balanseres svært nøye dersom Europa både skal redusere utslipp og beholde et konkurransedyktig næringsliv.